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La hora de un Pacto Fiscal

Nueva Economías 14.08.2016.- Se inició en el país el pulseo por la aprobación de un Pacto Fiscal que asegure a los gobiernos subnacionales un flujo constante de ingresos, precisamente en momentos en que –debido al desplome de los precios internacionales de las materias primas-disminuyó sustancialmente el caudal de recursos que por concepto de transferencias reciben las regiones.

Hasta julio de este año, los recursos de gobernaciones, municipios y universidades cayeron en un promedio del 20%. En las gobernaciones la disminución llegó al 26%, y en gobiernos municipales el bajó fue del 17%.

En el año 2014 las gobernaciones percibían 8.817 millones de bolivianos, en el 2015 ese monto fue de 7.370 millones y el 2016 solo verán 5.444 millones. En los dos años disponen de 2.373 millones de bolivianos menos para la ejecución de obras.

Los municipios recibieron 15.428 millones de bolivianos en 2014, mientras que en 2015 se les canalizó 13.968 millones y en el presente ejercicio dispondrán de 11.575 millones de bolivianos.

Los departamentos más afectados por los recortes son Tarija (baja de 38%, equivalente a 1.500 millones de bolivianos menos) y Pando (35% de disminución, equivalente a 380 millones de bolivianos menos). Cochabamba se verá afectada en un 11%, con una disminución de 339 millones de bolivianos.

Tomando en cuenta que los recursos de los gobiernos subnacionales reciben por transferencia de impuestos y regalías son porcentajes de las recaudaciones nacionales, su disminución obligó a pedir que se discuta con celeridad el Pacto Fiscal para lograr la autonomía administrativa y financiera.

El desequilibrio de la distribución per cápita del Presupuesto para gobernaciones es otro argumento que las autoridades regionales esgrimen en su reclamo. Mientras Tarija recibe cerca a 5.700 bolivianos por habitante, mientras que la gobernación de La Paz se beneficia con solo 494 bolivianos. Ese desfase es notorio entre Pando que recibe 3.646 bolivianos y Cochabamba se favorece con 580 bolivianos por habitante.

Otro aspecto que demandan ciertos departamentos es que la transferencia de competencias tenga la suficiente asignación de recursos. Además es deseable que en las asignaciones presupuestarias se incluya criterios sociales, de tal manera que se beneficie más a las regiones donde hay más pobreza.

Hasta ahora el gobierno central había logrado eludir con éxito ese debate, respaldado en ciertos argumentos leguleyescos: la aprobación de una nueva Constitución, la realización de un Censo de Población y Vivienda, la publicación de los datos oficiales del empadronamiento, la sanción de una ley de Autonomías y -últimamente- la aprobación de los Estatutos Autonómicos.

Esas formas de eludir el debate se hicieron llevaderas mientras los elevados precios de las materias primas mantenían un nivel que garantizaba cuantiosas trasferencias a las esferas regionales, pero cuando los recursos empiezan a mermar, los gobiernos regionales son los primeros en reclamar un acuerdo sobre la repartija de los últimos pedazos de pastel que todavía quedan en la mesa.

Para el gobierno central, no es la mejor coyuntura para encarar esa negociación. Está en una posición incómoda porque se agotó el período de bonanza y ya no tiene recursos para repartir a manos llenas, como en el pasado. Había que negociar en período de vacas gordas.

Tal debe ser el apuro gubernamental, que alguna autoridad incluso adelantó la intención de recortar el subsidio de lactancia. Es excesivo el número de los productos que se entrega, argumentó la titular de Salud. Si lo es, lo era desde antes, pero ahora se nota más, cuando los ingresos disminuyen.

Después de años de bonanza (2004-2014) el Gobierno central, que se queda con más del 70% de los recursos del Estado, es interpelado sobre el manejo y asignación de las asignaciones económicas. Los gobiernos subnacionales exigen se rompa la dependencia central y se implementen las autonomías administrativas y financieras.

René Martínez, analista y experto de la Fundación Jubileo destacó que existe la urgencia de acelerar el Pacto Fiscal para encontrar sostenibilidad a las finanzas públicas y optimizar el uso de los recursos de manera urgente. Asimismo, recomienda transparentar la situación de las finanzas públicas y concertar las reformas, llegando a acuerdos con amplia participación que podrían evitar un clima de conflictos.

Tarija y Pando son los departamentos más afectados con la disminución de transferencias en el ejercicio 2016. Los bajos ingresos estatales repercuten en menores ingresos regionales.

“La nueva Constitución Política del Estado (CPE) y el Plan Nacional de Desarrollo obligan a que se realice transformaciones en los diferentes niveles de gobierno para implementar las autonomías con el objetivo de cumplir el cambio de la matriz productiva y romper la dependencia de la renta extractiva”, explicó el analista.

Proceso lento

Martínez afirma que el proceso para la definición de ese pacto está demasiado len-to ya que de haberse iniciado paralelamente a la elaboración de la CPE fue postergando después de los resultados oficiales del Censo de Población y Vivienda. “El Censo (realizado en 2012) tuvo también sus retrasos y sus resultados recién se entregaron en el segundo semestre del 2014. En febrero del 2015 se presentó la metodología del futuro Pacto Fiscal y en diciembre fue aprobada”.

El entrevistado lamenta que no exista voluntad política del nivel central para abordar el Pacto Fiscal. “Ahora se usa el tema de la aprobación de los estatutos económicos para seguir atrasando el encuentro entre sociedad civil y Estado, momento en el que se debería definir temas macro de ingresos, distribución, recursos con los cuales los subnacionales deben planificar en el mediano plazo”, acotó.

“Siendo un espacio más amplio que debería tener los tres elementos principales de la arquitectura fiscal que es la generación de ingresos; la generación de recursos con el sistema impositivo, la distribución para ver a quién se le da y con qué objetivo; y el destino de los gastos, para saber en qué invertimos el dinero, a quién se beneficia”, aclaró el analista.

Considera que, en el actual contexto económico de disminución de los ingresos del país por la caída de los precios internacionales de hidrocarburos, minerales y otros, la definición del Pacto Fiscal debiera ser de prioridad nacional.

Caída de ingresos nacionales

Si bien en la última década el sector público se ha favorecido con un incremento significativo de ingresos, gracias a la venta de recursos como hidrocarburos a precios altos, las cotizaciones internacionales se han desplomado y, en consecuencia, también los ingresos fiscales. Ya en el 2014, sin el efecto de la caída de precios, el sector público registró un déficit fiscal, después de ocho años de permanente superávit.

A todo ello, en los últimos años, la renta extractiva correspondiente al Impuesto Directo a los Hidrocarburos y las regalías (tanto de hidrocarburos como minerales) han representado aproximadamente una tercera parte de los ingresos fiscales. Ante la caída de estos recursos, la situación afecta a los ingresos por impuestos nacionales.

Para tal efecto es fundamental abordar el tema de la generación de mayores ingresos internos para darle sostenibilidad a las finanzas públicas. Ese también es el punto de vista de las Calificadoras de Riesgo, alguna de las cuales disminuyeron la calificación de Bolivia, argumentando la falta de iniciativas gubernamentales para compensar la baja de los ingresos fiscales.

Para el profesional de Jubileo, las reformas relacionadas al tema impositivo son bastante delicadas y políticamente difíciles de encarar para cualquier gobierno. Al momento de crear, modificar o ampliar un impuesto (o su cobertura) estos cambios debieran ser más bien el resultado del reconocimiento de la necesidad de abordar reformas, en una deliberación y diálogo amplio entre Estado y sociedad.

Ingresos subnacionales y autonomía

Con la caída de los ingresos al Estado, los gobiernos subnacionales también están experimentando una disminución de sus ingresos que claramente, afecta su nivel de gastos e inversiones

El nuevo Pacto Fiscal no sólo debe contemplar un nuevo reparto de recursos sino también la generación de ingresos regionales propios.

Actualmente, algunas autoridades de gobernaciones y municipios ya se han pronunciado, sobre el recorte en sus techos presupuestarios y demandan mayores recursos al nivel central. Solicitando atender con transferencias o mayor coparticipación, aunque no es una opción que el Gobierno esté evaluando en el momento.

Uno de los temas pendientes es adecuar el siste-ma tributario en el marco de las autonomías establecidas en la Constitución para que los Gobiernos subnacionales puedan ejercer las facultades para generar y ampliar sus recursos. “Esto implica que puedan recaudar mayores impuestos para lo cual, además, se debiera revisar la Ley de Clasificación y Definición de Impuestos”, según René Martínez

Asimismo, menciona que es probable que se multipliquen las demandas regionales, en la medida en que la desaceleración de la economía vaya acentuando. “Es prioritario atender este tipo de temas, más aún en esta nueva coyuntura, que requeriría analizar y revisar la distribución o asignación de recursos en los diferentes sectores y regiones, y/o disponer de nuevas fuentes de ingreso, por lo que debieran ser los temas centrales de la agenda del Pacto Fiscal”, subrayó.

Otros temas a tratar

Existen además otros elementos que requieren espacios de diálogo y concertación para ser abordados por tratarse de temas bastante delicados y que afectan directamente a la población o a un determinado sector.

La subvención a los hidrocarburos no está focalizada, genera distorsiones y resta recursos públicos. El 2010, el Gobierno intentó, sin éxito, eliminar esta subvención, por lo que se mantiene como un tema pendiente.

Por otro lado, el reducido aporte del sector minero al Estado no ha sido tratado a pesar de haber atravesado por un periodo de extraordinarias ganancias, ya que siempre se ha tenido una oposición férrea, especialmente desde la minería cooperativista.

Este tipo de temas también debieran ser sometidos al debate en un espacio amplio, de decisiones y acuerdos del conjunto de actores del país por un bien común.

Siendo que existen competencias definidas para cada nivel de gobierno, como también concurrentes y compartidas, no es coherente que el nivel central realice inversiones municipales o regionales que duplican funciones, y duplican innecesariamente los recursos públicos correspondientes a la gestión pública.

Más bien se deberían implementar acciones concurrentes, optimizando los recursos, en espacios de concertación. Optimizar el uso de los recursos públicos, y más aún en inversiones que generen impacto, puede coadyuvar a contrarrestar los efectos de una desaceleración de la economía.

Metodología del Pacto Fiscal

Según el analista de la Fundación Jubileo, el Pacto Fiscal deberá pasar por cinco etapas; la preparatoria, la de socialización, la priorización de agendas, la asignación e inversión efectiva y el análisis de las fuentes de recursos.

La etapa de preparación debe concentrar-se en los aspectos administrativos, logísticos, documentales y de coordinación interinstitucional que se requieran para llevar adelante las actividades inherentes a las siguientes etapas del Pacto Fiscal, que comprende la elaboración del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal. Todo a partir de la información oficial de las finanzas públicas, los datos del Censo del 2012.

La etapa de socialización está destinada a la difusión de la información sobre el uso de los recursos públicos tanto del nivel central del Estado como de las entidades territoriales autónomas, donde exista amplia participación de instituciones públicas, privadas, organizaciones de la sociedad civil y de las naciones y pueblos indígena originario campesinas.

La priorización de agendas tiene como objetivo la construcción y definición de las agendas productivas y sociales destinadas al cumplimiento de metas estatales, en el marco del ejercicio de las competencias del nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas. En esta fase debe priorizarse el gasto.

En la cuarta etapa debe identificarse los factores internos y externos para la mejora de la administración de los recursos públicos y que posibiliten una mejora permanente en la provisión y prestación de bienes y servicios públicos; así como la evaluación de normas de gestión pública y de capacidades institucionales para el diseño de sistemas de evaluación de las metas comprometidas en la etapa previa, monitoreo y control del uso de los recursos públicos de las entidades territoriales autónomas que permitan establecer el impacto de la utilización de los recursos públicos en mayores niveles de calidad de vida de los ciudadanos.

Finalmente debe elaborarse un diagnóstico de las fuentes de recursos públicos y el uso de los mismos en relación a los compromisos asumidos en las etapas previas.

Puntos de vista

El vicepresidente Álvaro García respondió con críticas al pedido de Pacto Fiscal. Reprochó que ninguna gobernación ni alcaldía tuvo la capacidad de planificar para generar sus propios recursos y que ahora piden Pacto Fiscal, “porque es más fácil pedir que planificar”.

El gobernador cruceño, Rubén Costas, pidió al gobierno se acelere el Pacto Fiscal para que se responda las necesidades de los bolivianos y que el Ejecutivo se deje sus mezquindades.

Los alcaldes, Luis Revilla de La Paz, José María Leyes de Cochabamba y Soledad Chapetón, alcaldesa de El Alto, exigieron a la Asociación de Municipalidades de Bolivia (AMB) que convoque a una reunión de emergencia para discutir el tema del Pacto Fiscal.

Esa exigencia logró que los alcaldes de todo el país convoquen a una reunión en Cochabamba para analizar y debatir la propuesta del Pacto Fiscal, con miras a la próxima reunión del Consejo Nacional de Autonomías (CNA) que convocará el presidente Morales para fines de agosto

Fuente: http://nuevaeconomia.com.bo/productos/revista-articulos/especial/la-hora-de-un-pacto-fiscal/

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